如何应对经济下行的挑战?中央经济工作会议指出,积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费。减税确实是民心所向,但我们靠什么来减税,未来减税降费的空间有多大呢?

来源:姜超宏观债券研究ID:jiangchao8848

作者:姜超等 | 新财富最佳分析师

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经济不太好,财政也缺钱

虽然大家都在期待减税,但现实的问题是,随着经济下行,财政收入增速出现了大幅下降,其实制约了我们减税的能力。

2018年10、11两月,我国财政总收入、税收收入增速均出现了负增长。虽然在过去两年的4季度,财政收入和税收收入增速也曾出现过负增长,但都是出现在11月以后,今年则是提前到10月份。而上一次税收增速在10月份出现负增长,还是在全球金融危机的2008年。

而且从税收的结构来看,11月的国内增值税收入同比下降1.2%,国内消费税收入同比下降71.3%,企业所得税收入同比下降9.4%,个人所得税收入同比下降17.3%,四大主要税种全部出现出现负增长,说明财政收入面临了巨大的减收压力。

财政收入的大幅下滑反映近期经济下行压力加大。其中与增值税相关的11月工业增加值增速降至5.4%,上一次类似低增速也是出现在2008年。与消费税相关的11月社会消费品零售总额增速降至8.1%,为2003年6月以来的最低值。而与企业所得税相关的10月工业企业利润增速降至3.6%,位于过去3年的最低位水平附近。

如果财政也没有钱,我们靠什么来减税呢?

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减少财政支出,压缩行政基建

财政收入与支出相对应,因此第一种减税方式是压缩财政支出。

政府的财政支出通常包括经济建设、行政支出、医疗社保、教育、国防和公共安全等项目。我们发现,与美日等发达国家相比,我国财政支出当中用于经济建设和行政支出的比例过大,存在压缩空间。

2018年前11个月,我国公共财政支出中,城乡社区事务、农林水事务和交通运输等相关经济建设支出合计占比接近25%。根据IMF的统计,2015年我国财政中经济事务支出占比高达28%,约是美国、日本等发达国家的三倍左右,与印尼、泰国等新兴市场国家相比也约是其两倍左右。

此外,我国财政支出结构中虽然行政支出看似不高,但主要原因在于2007年财政支出口径有所调整,部分行政支出被分散到其它支出功能科目中去,不再单独统计“行政管理费用”,比如在17年节能环保支出中,行政管理支出占比就接近6%。而我国事实上存在着较多的财政供养人员,仅以窄口径的公务员数量而论,2016年底我国仅有719万人左右,但按照08年披露的公务员与财政供养人员比例估算,2016年我国财政供养人员规模接近4300万人,平均每百万美元GDP供养财政人员3.8人,约是美国的4倍、日本的6倍。

2019年,我国的财政支出规模估计会达到22万亿,如果能够减少5%的经济建设或者行政支出,就可以释放超万亿的资金用于减税。

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推进国企混改,出售国有资产

我国过去大量的财政支出用于经济建设,形成了大量的国有资产,因此也可以盘活存量国有资产用于减税。

根据《国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告》,2017年全国国有企业(不含金融企业)资产总额183.5万亿,负债总额118.5万亿,国有资本及权益总额50.3万亿。

2017年我国国有金融企业资产总额241万亿,负债总额217.3万亿,形成国有资产16.2万亿。此外2017年,我国行政事业单位资产总额30万亿,负债总额9.5万亿,净资产20.5万亿。

综合来看,加总一般企业的国有资本及权益、金融企业国有资产、行政事业单位净资产之后,2017年我国国有净资产总额约为87万亿。如果能够进一步推进国企混改,例如出售国有企业部分股权,哪怕仅仅是出售国有净资产的1%,就可以筹资近1万亿用于减税。

即便不出售国企股权,如果能大幅增加国企分红,也能给减税筹资。2017年中国国有企业利润总额达到2.9万亿,而由国企利润上缴形成的国有资本经营预算收入只有2580亿。国有经济作为我国经济的重要支柱,可以考虑增加国企利润上缴比例,来为我国经济发展做出更大的贡献。

80年代的撒切尔通过减税治好了“英国病”,而且没有增加财政赤字,靠的就是出售国有企业股权,不仅减轻了居民和企业的税收负担,而且由于民营企业效率相对较高,因此对企业的经营效率也有提升。

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增加财政赤字,可以举债减税

如果既不想减少财政支出、又不想出售资产,那么还有第三种减税的方式,就是政府举债来减税,对经济有三大好处:

一是可以降低经济的运行成本。目前中国国债利率大约是3.3%,而3季度末居民房贷利率为5.72%,2018年初我国企业的平均融资成本高达7.6%,这意味着如果通过政府举债,并减税给居民企业支配,可以大幅降低社会整体的融资成本。

二是可以熨平经济的波动。在经济不好的时候减税可以防止经济失速,等到经济好了以后可以再加税,防止经济过热。

三是可以提高经济运行的效率。由于减税相当于增加了居民和企业的税后收入,可以提高居民工作和企业投资的积极性,提高经济的增长潜力。

80年代美国的里根实施了两次大规模减税政策,带领美国走出滞胀陷阱、步入到了繁荣时代,其减税靠的就是政府举债。在里根执政期间,财政赤字率从70年代的2%上升到4%,而国债规模也从9000亿美元翻了3倍达到2.9万亿美元,其政府债务/GDP也从37%上升到55%。

但是大幅的减税减轻了居民和企业的负担,释放了经济的活力,美国研发费用以及知识产权投资占GDP的比值开始持续上升,创新成为经济增长的动力和财富创造的源泉,以纳斯达克为标志的创新指数在过去40年的涨幅高达50倍。

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政府债务仍低,存在举债空间

虽然政府举债减税有诸多好处,但如果政府举债过度,也会产生严重的问题,比如说当年欧债危机爆发的原因就是部分欧洲国家政府举债过度。国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的60%作为政府债务率的警戒线。而在2011年欧债危机爆发时,希腊的政府债务率高达172%,意大利高达117%,葡萄牙高达114%。

而日本在多年财政刺激之后,其政府债务率已经很高,所以还不得不经常上调税率来弥补国库亏空。

相比之下,中国的政府债务率还不高,具备短期上升的空间。目前中国的国债和地方债总余额为32.7万亿,按照2018年预计约90万亿GDP测算,政府债务率为36%,但这是只是公开的政府显性债务。而实际上我国存在规模庞大的政府隐性债务,主要是地方政府通过不合规的操作或者变相举债产生的,我们测算政府隐性债务规模在30万亿左右,但这部分债务严格来说并不能都算成是政府债务,假定政府和市场各承担一半责任,那么我国政府的总债务水平约为48万亿,约为GDP的53%。而按照国际清算银行的数据,2017年中国政府债务率约为47%,和我们测算的大致相当。

因此,按照中国50%左右的政府债务率,目前依然远低于美国的97%、日本的100%,欧元区的87%。特朗普在政府债务率高达97%的情况下依然可以发动万亿美元的减税政策,而我们的政府债务率远低于美国,这就意味着我们也具备举债来减税的能力。

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赤字非硬约束,减税可超万亿

而政府举债的另一个约束是财政赤字率,通常各国都把《马斯特里赫特条约》中规定的3%作为财政赤字率的红线。

但其实在发达国家,3%的财政赤字率红线经常被突破,比如美国09年的财政赤字率高达9.8%,日本09年的财政赤字率也超过10%,欧元区09年的财政赤字率也达到6%。

而中国作为发展中国家,过去一直把3%作为财政赤字率的红线。18年中国的财政赤字预算为23800亿,预算赤字率为2.6%。假设2019年预算赤字率提高到3%,GDP升至97万亿,那么2019年的预算赤字可以上升至29100亿,比2018年增加5300亿,上升空间有限。

但是中国的预算赤字和实际赤字并不一样。比如2017年的预算赤字是23800亿,预算赤字率是3%,但是当年实际财政赤字为30760亿,实际赤字率为3.7%。其中的差别在于,我国存在财政预算稳定调节基金,可以用它来弥补预算赤字和实际赤字的缺口。另外我国地方政府专项债纳入政府性基金收入,但不计入财政赤字,如果考虑当年8000亿的地方政府专项债发行,实际财政赤字还要更大。

综合来看,要想大幅提高19年我国实际财政赤字,除了增加名义财政赤字率从2.6%到3%、增加5300亿名义赤字以外,还可以使用财政预算稳定调节基金,或者增加地方政府专项债发行。

财政部公布17年末中央预算稳定调节基金余额为4666亿,16年末地方结转结余资金为9246亿,假定这两者这两年变化不大,那么这一部分可以动用的资金总额为1.4万亿。18年地方政府专项债的发行规模为1.35万亿,按照较大幅度增加地方政府专项债券规模的说法,预计19年的地方政府专项债发行规模或超过2万亿。

因此,加总新增名义赤字、预算稳定调节基金、地方政府专项债之后,19年的实际赤字总规模可以比18年增加约4万亿,达到6万亿的规模。其中的3万亿来自于名义财政赤字、2万亿来自于地方政府专项债,其余1万亿来自于预算稳定调节基金。

综合来看,如果我们采用略微增加名义赤字率、大幅增加地方政府专项债的方式,并且适度动用预算稳定调节基金,其实可以在不触碰名义赤字率3%的红线下,大幅增加实际财政赤字。而这新增的4万亿实际财政赤字,其实就是潜在的减税空间。但考虑到地方专项债大多对应地方的专项工程建设,因此我们认为新增财政赤字可以支撑1万亿-2万亿的减税,而其余部分或用于支撑基建投资。

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减税让利于民,经济就有希望

我们认为,2019年的减税可以继续双管齐下,一是给居民减税、二是给企业减税。

其中个人所得税专项扣除将从1月份开始实施,我们此前曾估算其可以给居民部门每年减税1000亿元左右。

给企业减税可以考虑下调企业所得税税率。我国当前企业所得税税率为25%,企业所得税规模约为3.5万亿,如果可以将企业所得税税率从25%下调至20%,就可以给企业部门减税7000亿。

而最应该下调的是增值税税率,因为增值税是流转税,其下调以后居民和企业都可以受益。我们测算增值税税率每下调1%,就可以减税约5000亿左右。如果2019年能下调2%以上的增值税税率,就可以再减税1万亿。假定企业将增值税减税的一半通过降价的方式让利给居民,那么相当于又给居民和企业各减税了5000亿。

如果大规模的减税降费能够落地,那么未来中国经济将有望从投资驱动转向消费和创新驱动。

首先,减税将减轻居民债务负担,增加消费潜力。2018年5月开始中国的汽车消费增幅转负,拖累居民消费增速大幅下滑。但我国人均GDP仅为1万美元左右,远低于美国的6万美元,和美国相比我国居民消费仍有巨大的上升空间。即便是房地产和汽车等消费有人口结构的制约,但升级消费、服务消费并不受人口结构的限制。

而目前制约我国居民消费增长的主要压力来自于债务激增。过去3年居民新增债务20万亿,按照5%左右的贷款利息,相当于居民每年要多付1万亿的贷款利息。但这两年我们的个税改革给居民减负了3000亿左右,而如果增值税减免可以达到1.5万亿规模,假定其中的一半属于居民,那么相当于我们给居民部门累计减税了1万亿,相当于把过去几年举债买房的利息全部抵消了,居民部门就可以轻装上阵,重拾消费信心。

其次,减税将增加企业盈利,增加创新动力。美国在70年代货币超发,创新陷入停滞,其研发/GDP持续下降,而在80年代里根大规模减税之后,研发和知识产权投资占比上升,进入到了创新时代。我国曾在2008年将企业所得税税率从33%降至25%,而2009年我国研发/GDP上升了0.22个百分点,而过去20年的平均升幅只有0.07个百分点,说明减税对创新有着明显的激励作用。

如果我们也能抑制货币超发冲动,不走刺激地产老路,而是大力给居民企业减税降费,那么未来我们也有希望走向消费和创新驱动的经济增长模式。

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